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德国罗斯托克瓦诺隧道
2017-12-26  中国桥梁网 分享到:

   【案例特点】该案例是德国F模式下第一个交通PPP项目,采用使用者付费 不足部分由政府补贴的“可行性缺口补助”支付方式。案例着重介绍了(1) F 模式的相关机制设计;(2)项目不大成功的原因在于政府和社会资本方都缺乏经 验,突出表现在预测交通流量相比实际水平过于乐观,最终政府因缺乏公共资金、 无力接管项目而将特许经营期从30年延长到50年,引起了争议。这表明有效控 制流量等关键风险的重要性。

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   一、项目概述

   (一)项目背景

   在罗斯托克地区,瓦诺河呈U形,老城区中心位于南部。由于地理 环境的原因,现有道路按城市结构引导交通流量通过市中心和相邻区域。 另外,由于罗斯托克市位于该地区的中心位置,每天有高达6万辆车要穿 过该市。多年来,罗斯托克市的跨城环线公路面临着交通状况持续恶化的 困境,大大降低了城市吸引力和发展空间,也加重了当地市民和经济发展 以及整个区域环境的负担。修建罗斯托克北部和南部的环线公路正是为了 缓解和改善这一状况,而修建瓦诺河隧道对于这一连接环线至关重要。

   为解决跨越瓦诺河的技术问题,参与方分析了各种类型的桥梁和隧道 方案。从功能和经济角度而言,隧道和桥梁方案均可行,但考虑到影响施 工边坡坡度的地质因素,以及建造桥梁需要修建高路堤和一排排紧密的桥墩,隧道方案成为优先选择。另外,由于城市规划的原因,桥梁方案似乎更不可行。

   罗斯托克市瓦诺隧道是德国基于F模式建成的首个PPP公路项目。 1994年出台的《德国联邦公路社会资本融资法案》是该项目的法律基础, 也是向使用者收费的前提。由于该项目在没有德国联邦政府实质参与的情 况下实施,因此项目变更了管辖权,罗斯托克市政府成为该项目的实施和 特许权授予方。

   在瓦诺河底修建地下隧道的计划最初可追溯到20世纪60年代,当时 已列为罗斯托克城市开发规划中的一部分。1992年,瓦诺隧道被纳人联 邦交通路网规划,但属远期需求项目,优先级较低。1994年《德国联邦 公路社会资本融资法案》通过后不久,罗斯托克市公民委员会决定采用 PPP模式以特许权方式实施该项目。项目采用国际招标,特许权包括设 计、融资、建造、运营、维护及收费权利等。最终,在法国、欧洲乃至国 际上积累了丰富经验的法国布衣格(Bouygues)公司被确定为优先竞标人 并中标。瓦诺隧道项目于2001年12月开工,2003年9月投入使用。根据 罗斯托克市与项目公司的合同,特许权期限为30年。

   (二)项目目标

   瓦诺隧道的建设将对当地经济发展起到重要作用,先进、高效的交通 基础设施,将直接影响该地区的经济发展和吸引力,这意味着瓦诺隧道将 为罗斯托克市及周边地区带来巨大的经济价值。由于该隧道是社会资本方 进行设计、建造、融资及运营的首个项目,并且是德国首个由使用者付费 的项目,因此该项目尤为受关注。

   项目对该市的好处有:

   通过隧道吸引跨城出行车辆选择环城公路,以缓解城市交通网的压力;

   去往罗斯托克市中心区的车辆可通过环城公路的适当出口分流而 不必穿越市中心。

   此外,包含瓦诺隧道的新环城公路系统,沿瓦诺河两岸环绕着市中 心,缩短了交通时间和距离,形成了区域优势。罗斯托克港口和区域内的 工业,以及罗斯托克和周边地区的旅游业都因此受益。

   二、法律框架

   1994年《徳国联邦公路社会资本融资法案》通过之后,政府可将公 路基础设施项目的所有权利和义务转移给社会资本方。同时根据法案第二 条,该法案构成了向使用者收取通行费的法律基础,从而使社会资本投资 能够收回。

   基于该法案而应用的PPP模式称为F模式,是德国公路领域存在时 间最长的PPP模式。在F模式项目中,特许经营者拥有20到30年的特许 经营期,负责建设、维护和运营公路基础设施,特许经营期后,特许经营 者需按事先约定的条件将基础设施移交给政府。作为回报,经营者获得直 接向使用者收取费用的权利,用于收冋投资和后续支出。从法律角度而 言,F模式下的项目以“建造特许权”的方式实施,由经营者负责筹集 资金作为投资,联邦政府对项目的财政支持一般不超过建设成本的20%。

   受欧盟法律的限制,只有对诸如桥梁、隧道和山区公路这样多车道的 联邦级高速公路项目才能申请运用F模式。对基础设施项目申请的限制 很有必要,因为根据欧盟法律,只有这些类型的项目才可以征收以距离或 时间计量的费用。

   一般而言,按照F模式实施的项目需获得联邦政府和州的同意和协 助。相应的州政府根据管理法令负责监督项目的实施。联邦政府则依据管 理法令拥有指导权,并负责审批和发放公共财政补贴。收费价格的制定由 联邦政府负责,但需事先与州达成一致意见。2005年颁布的PPP促进法 (一项旨在简化德国PPP项目实施程序的新法案)对条款进行了修订。现 基本上可由各州负责确定通行费的征收数额,但交通部依然保留着对州决 策的控制。

   在F模式下,准备可行性研究是项目实施的开始??尚行匝芯恐行?对项0费用、预计交通流量、预期收入以及提高收费的偏差影响进行评 估,并评估以F模式实施项目的可行性、收费额及其与公共财政补贴的关系。

   基于F模式的特许权可在两种情形下授予:在“常规设计”情形下, 政府授予特许权是在项目方案获得审批通过之后,这样,社会资本方不再 对项目的技术设计有任何实质性的影响;在“概念竞赛”情形下,特许经 营方可以提出替代性技术设计方案,但需承担公众质询和办理审批程序的 部分责任,在大多数情况下,这可能成为特许经营方的一个重大风险。

   F模式下收取的通行费用于偿还社会资本投资。在计算一定期限内的 收费额时,要考虑动态建设成本的折旧、运营和维护成本,以及债务融资 成本和股本金回报。根据《德国联邦公路社会资本融资法案》第三条第 五款,前两项成本可按照固定价格写人特许经营合同。

 
   F模式的优点和缺点如下:

   优点:

   加快联邦高速公路建造;

   减轻联邦政府的财政负担;

   由用户付费来偿还资金。

   缺点:

   技术方案成本过高导致抬高通行费;

   项目公司的前期筹资导致融资成本较高;

   交通流量风险和收益难以估计。

   德国已有两个项目按F模式实施:一个是罗斯托克市的瓦诺隧道, 于2003年投入运营;另一个则是Luebeck市穿越Trave河的Herrentunnel 隧道。这两个项目都进行了公开招标并授予了特许权。

   三、合同和融资框架

   (一)主要参与方和项9结构

   1994年,罗斯托克市议会决定基于德国特许经营模式实施该隧道项 目。在资格预审之后进行了邀请招标。未来的特许经营方从一开始就全程 参与了 “概念竞赛”。因此,持续的优化过程才能得以实现。法国布衣格 (Bouygues)公司最终成为优先谈判对象,于1996年7月签署特许权协 议,并与Macquarie infrastructure共同出资成立了项目公司。项目公司作 为特许经营方,负责在30年特许期内该隧道的建造、运营和融资。合同 期满后,将隧道移交给政府。

   布衣格公司作为社会资本方的牵头发起人,负责该项目的规划审批、 最终设计、建造和交付a罗斯托克市提供政府补贴,并负责监督检查。

  
   (二)资金来源

   在完成招标和选择优先谈判对象之后,该项目就处于停滞状态。直到 1999年6月开始申请官方的批准,于丨999年10月获得批准,1999年12 月完成融资。德意志银行牵头的银行财团提供了总额约2. 2亿欧元(约 9亿美元)的贷款。此外,欧盟在欧洲交通网(Trans-EuTOpean-Net- work)框架下,提供了 8%的补贴以确保财务可持续性相应改善。

   (三)见险分担

   就每个成功的PPP项目而言,有效识别风险并分配给最能够控制该 风险的合作方至关重要。这是达到最佳可行效率的基本准则。由于此前德 国公路部门缺乏BOT模式经验,因此从项目参与各方分担风险的角度来 看,这是首开先河的做法。

   由于项目以“概念竞赛”的方式招标,社会资本方不得不承担伴随 项目批准而可能带来的高风险,批准过程可能给社会资本方带来不可预见 的义务以及成本增加。

   除了拥有收取通行费的权利,项目公司坚持要求政府提供担保。在因 法律原因或不可抗力而导致收费中断的情况下,可考虑延长特许经营期, 弥补收费中断的损失?;谕侗晡募慕煌髁吭げ獗ǜ?,规定了头 三年通行费的最高限额。

   交通流量风险及相应的亏损风险被转移给了项目公司。这种风险分担 应当慎重考虑,因为法律框架(1994年法案)意在政府和社会资本方共 担风险。在遭遇不可抗力的情况下,罗斯托克市将分担最高达1 000万欧 元中最多50%的费用,剩余部分由项目公司承担。不过,如果对项目公 司有合理可行的方案,如调高收费率或延长特许期,则必须预先说明。

   (四)文通洗量领測

   在免收通行费的假设下,不同机构在项目实施前均假定每天通过隧道 的车辆约有4万辆。在收取通行费的假设下,预测估计数字调低到了2. 5 万~3万辆。项目竣工前几个月,即2003年4月预测的流量仍然较高。 但最后预计的交通流量再次被调低为每天约2. 2万辆。

   项目公司在1992年、1996年、1999年所做的使用分析形成了该项目 交通流量预测的基础。项目公司曾预计隧道投人运营后第一年每天有1.2 万辆的流量,第二年会达到每天有2万2. 5万辆。达到这些流量对于实 现社会资本方的预期收益是必要的,若无法达到这个水平,至少流量总体 上应处于不断增加的状态,且在一年中的高峰时期每天至少有1. 3万个用 户通过该隧道。罗斯托克市采信了这一分析结果,未委托其他机构进一步 预测。但隧道刚开始运营的儿个月交通流量统计显示,平均交通流量仅为 项目公司预测流量的一半。虽然隧道通车以来,交通流量呈现明显增加趋 势,但尚不能确定最终将稳定在何种水平。图2-5显示了运营开始至 2005年7月按月平均的日交通流量情况。

   

   四、项目进展

   2003年10月项目启动运营后,瓦诺隧道就因实际交通流量与预测交 通流量的显着差异而出现数千万亏损。一种专家观点认为,项目在30年 特许期的基础上核算成本收益和投融资,导致过度负债??悸堑浇煌髁?大幅低于预期,若再将特许期延长20年,达到50年,将可增加项目公司 收人,避免破产。

   上述事态的发展引起了不同立场的游说者之间关于罗斯托克市批准特 许期延长是否与德国法律一致和合法的诸多讨论。项目公司坚持如下观点:延长特许期将仅适用于与罗斯托克市的合同,与联邦政府没有关系。

   在此期间,罗斯托克市由于公共债务水平过高,无力接管项目,因此 选择了将特许经营期延长为50年。这使得有关政党和游说组织认为,延 长特许期的决定欠考虑、不成熟,罗斯托克市民发现他们将不得不多支付 20年的通行费。

   五、经验教训

   德国在实施PPP方面是后来者,在F模式的具体实践中得到了一些 经验教训:

   第一,政府和社会资本等主要参与方缺乏PPP经验,导致了项目开 发和实施过程中的错误决策和不当措施,成为本项目作为德国第一个F 模式下PPP项目不大成功的原因。

   第二,当本项目开始时,实际上德国的PPP法律框架条件并不充分 和合理,且在某些方面受到欧盟法律约束。此后,进行了法律修订,2005 年出台了PPP促进法案,PPP简化法案则预计于2007年底颁布。同时还 需注意,根据国际经验,明确界定的法律框架只是为成功的PPP合作提 供条件,合作双方都必须依赖法律基础和可靠的风险分担。更重要的是, 各参与方应将合同关系真正视为长期合作的伙伴关系。

   第三,应特别关注交通量的预测以实现预期收人。项目公司应尽最大 努力提供与实际相符的交通量预测,整个项目的可行性取决于可靠的 数据。

   第四,其他未考虑的因素也造成了影响。罗斯托克出现移民潮,人U 数量大幅减少,人口流动的主要原因是高失业率。一项研究表明,罗斯托 克市的人口至2020年将减少15%。这个变化将对整个罗斯托克市的经济 及该项目造成巨大影响。

   第五,收费调整措施的影响未知。项目公司向政府提交的新价目表于 2007年初生效。今后还计划将大客车和重型车的通行费率最多调低40%。 此外,假日期间增加收费。虽然收费调整为增加项目利润提供了机会,但 用户的负担也同时增加。收费调整措施是否能提高项目的经济效益尚 未知。
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